摘要：对新型研发机构进行分类管理，是构建新型研发机构治理体系的第一步，从更好地支撑国家创新体系转型，实现自身健康可持续发展的角度，建议将新型研发机构分为现代高水平科研机构类、科技创新综合体类、产业技术研究院类、科技项目孵化平台类、企业附属研发机构类五个类别，并针对不同类别分类施策。
关于新型研发机构分类的政策建议
党的二十大报告提出，要“深化科技体制改革”“提升国家创新体系效能”。新型研发机构是我国促进产学研结合，提升国家创新体系效能的新兴实践。基于科技部调查数据，截至2021年底，全国各种类型的新型研发机构已经达到2140家，新型研发机构在机构数量、经费规模、人才素质、科研设施等方面，已经成为一股能与传统科研机构分庭抗礼的新生力量，是地方推动创新驱动发展转型的主要依托。完善新型研发机构的支持政策，构建新型研发机构的治理体系，不仅直接涉及千亿级财政资金的使用效率，也是进一步提升国家创新体系效能的关键举措。
一、新型研发机构分类的必要性
截至2021年底，全国36个省市（包含31个省（自治区、直辖市）和5个计划单列市，不含港澳台），已有28个（占77.8%）省市开展了新型研发机构的备案工作，有32个（占87.5%）省市出台了新型研发机构的专项支持政策。对现有政策进行梳理，在对新型研发机构定义的表述上，不同省份出台的政策存在较大差异（例如，有的省份将中试平台和检验检测机构也归为新型研发机构），在认定标准上，一般只对独立法人身份、研发投入水平、科研人员占比、基本科研条件做出门槛性要求。
在新型研发机构的支持政策上，各省市多以直接的资金奖补为主，叠加在科技项目申请、人才认定、科研仪器采购方面的准科研机构的待遇政策。据粗略统计，全国地方政府投入新型研发机构的直接间接财政支持资金规模可达千亿元之巨，这些财政资金在使用上往往采取“特事特办”“一事一议”方式，不属于国有资产或科研项目资金管理序列，总体资金使用方式粗放，潜藏合规性风险。
无论是落实二十大报告关于“提高国家创新体系效能”的要求，还是完善新型研发机构管理的现实需要，都需要加快完善新型研发机构的治理体系。其中首当其冲的，是对新型研发机构进行分类管理，也正是因为对新型研发机构缺少分类，才导致“一双鞋子套多只脚”，一方面新型研发机构难以得到精准支持，另一方面，政策资金的使用效率也难以提高。2019年9月科技部印发的《关于促进新型研发机构发展的指导意见》就明确要求“新型研发机构应建立分类评价体系”。
二、新型研发机构的分类思路
首先，在对新型研发机构分类的基本思路上，应当遵从“应然”的逻辑，而非“实然”的逻辑，即应当思考新型研发机构如何分类是合理的（这种合理性，是由支撑国家创新体系转型，实现创新发展目标的有效性决定），而不是试图找到一个分类把现有的新型研发机构都装进去。之所以要这样，一方面因为新型研发机构本身就是个类似于“其它”这样的统称，缺少明确的概念边界和固定的操作客体；另一方面，从现实发展来看，新型研发机构的建设发展，本身就不是基于一致的认知，采取一致行动的结果，而是不同地方政府（包括其它建设主体）根据自己不同的理解，怀揣不同的动机，在不同约束条件下操作的结果。如果行为主体本身就标准不一（有些标准还自相矛盾），甚至“任意而为”，那怎么可能从这个“大杂烩”里找出一致的标准来？打个比方，从现有新型研发机构中去导分类的思路，就好比当初一伙儿人没商量好，把饺子、混沌、汤圆，甚至面条都扔进了锅里，现在非要把锅里的东西都作为饺子进行分类。
因此，正确的对新型研发机构分类的思路，应当是“跳出”新型研发机构的现状格局，深刻认识到新型研发机构的诞生和发展，是为了解决在新的形势和发展目标下，我国国家创新体系中的诸多问题，是为了驱动和支撑我国国家创新体系的转型。基于这一认识，对新型研发机构的分类，就应当从更好地解决我国创新体系中的问题，更好地支撑创新体系转型的角度出发，思考怎样的新型研发机构分类，以及基于该分类的类型化、建制化发展，能够更好的解决国家创新体系的大问题，实现国家创新体系转型的大目标。
由此，对我国国家创新体系中问题的分析，就构成了新型研发机构分类的逻辑起点。最理想的情况，一个新型研发机构类别对应于一个问题（或者至少每个新型研发机构分类要能对应一个问题）。概括而言，需要新型研发机构类型化发展解决的问题有这样几个方面（参见笔者文章“新型研发机构的发展是在解决哪些问题”）：
第一，人才吸纳和利用的问题。随着我国在更大范围和更高层次上推动创新驱动发展，必然需要更大规模地吸纳和利用人才。一方面，一些科教资源稀缺的地方，天生就缺少科研院所这样的人才载体；另一方面，即使有现成高校科研院所的地方，对于高端人才，尤其是海归人才，倾向于有自己能够主导的机构平台（而不愿进入已有的科研院所），因此，许多地方政府只能以新建机构的方式，实现对科技人才的吸纳和利用，而这些新建机构，往往就表现为新型研发机构。
第二，加强前沿高科技领域布局的问题。紧跟世界科技前沿，加强未来战略必争领域的布局和研发，是世界各国共同的科技施策要点。科技前沿的推进，新的研究领域的出现，自然涉及研究机构的调整，尤其是新的研究机构的设立，我国作为一个超级大国，必然在很多或者说几乎所有重要领域追求科研存在。许多新型研发机构的设立，就是针对新兴的研究领域的科研布局。
第三，加强产业技术研发的问题。一方面我国产业迫切需要实现技术驱动的转型升级，另一方面我国企业相对弱小，难以自建研发能力。而上世纪九十年代开始的科研院所改革，又客观上把我国创新体系中成建制的产业研发力量给削弱了。“一涨一消”，扩大了我国产业技术研发的供需缺口。因此，许多地方政府，尤其是产业集群比较发达的地方政府，就通过建设新型研发机构来提升产业技术供给。这些新型研发机构，本质上可以看作产业技术研究力量在我国创新体系中的复兴。
第四，增强科研机构自主性灵活性的问题。我国过度行政化的科研体制和相对迟滞的现代科研院所治理改革，导致我国科研机构缺乏自主性灵活性，而无论是从事科技成果转化，还是提供产业技术服务，客观上又要求科研机构拥有更大的自主性和灵活性。在原有体制无法短视打破的情况下，就以新建新型研发机构的形式，创造更加自主的制度空间。新型研发机构其实代表了新的一类与政府是契约关系而非隶属关系，靠合同法律协调而不是行政权力管理的科研机构。
第五，构建整合创新网络（体系）的问题。改革开放之后，伴随着国际产业技术转移，我国许多产业的技术源头转向国外，科技与经济两张皮的问题更加突出，加上领域分割和行政分割，导致我国创新体系的碎片化状态，产学研主体缺少联系，亟需整合和重构。一些新型研发机构就扮演了创新体系的建构者和整合者的角色。一方面，多主体共建的模式本身就是一种整合，另一方面，新型研发机构还通过“四位一体”，构建高度整合协同的内部创新体系。此外，新型研发机构通过孵化企业，不断下蛋的方式，逐渐形成一个以企业为主体的创新网络。
三、新型研发机构的分类建议
建议将现有的新型研发机构划分为现代高水平科研机构、科技创新综合体、产业技术研究院、科技项目孵化平台、企业附属研发机构五个类别，针对不同类别采取差异化的支持政策。
1.现代高水平科研机构类。该类别新型研发机构是指作为海归科学家人才载体和地方政府针对前沿科技领域布局新建的科研机构，在功能上，以开展高水平、前沿性、偏基础的科学研究为主。该类新型研发机构的关键特征是海归人才、前沿科技和现代院所治理。例如，北京生命科学研究院，高层次海归人才基于国际科研履历，在研究方向上更加前沿，同时也更倾向于建立国际接轨的现代科研院所治理模式（同时拥有更强的独立性，从而自己能够主导），所以，这三个特征是内在关联的。这类机构可统称现代高水平科研机构。对于此类别的新型研发机构，在认定上，以科研前沿度、学术发表质量，人才国际化水平为主要指标。在支持政策上，主要是给予稳定经费支持和国立科研院所同等待遇，对标国际一流机构，持续完善现代科研院所治理模式，提高科研水平。
2.科技创新综合体类。该类别指在功能上涵盖基础科研、应用技术研发、投资、孵化、人才培养等，形成“四位一体”或“五位一体”功能矩阵的新型研发机构，典型案例是深圳清华大学研究院和中国科学院深圳先进技术研究院，可统称科技创新综合体类。对于该类型的新型研发机构，在认定上，以成立年限（这类机构普遍要经历10年以上的发展），功能板块（形成“四位一体”或“五位一体”），以及是否形成“创新－产业化－创新”反哺能力为主要指标。在支持政策上，其政策要点，不是给予直接的资金补贴，而主要支持其增加独立性和网络化发展。增加独立性把包括落实独立法人地位（包括和原有的母体脱离关系），允许其以自己身份独立开展人才培养、投资孵化等活动。网络化发展则是指支持其功能板块裂变，以及构建跨领域和跨区域的创新网。
3.产业技术研究院类。该类别指主要是指在功能上以产业技术研发为主，主要从事面向企业需求的合同研发和国际先进产业技术引进的新型研发机构。典型案例是广东华中科技大学工业技术研究院，可统称产业技术研究院。在认定考核上，主要考察内部是否有专业的产业技术服务团队，和与特定产业的产学研合作联系（要求在营收上，保持至少三分之一的产业技术服务收入占比）。在政策导向上，要促进产业技术研究院类新型研发机构建制化、体系化发展，可考虑重建国家、省、市三级的产业技术研究院体系。在政策支持要点上，重点对其与企业的合同研发和联合人才培养行为进行支持，不提倡其向科研端或孵化端过度延伸（可以支持其与上游高校科研院所和下游孵化器建立合作关系）。
4.科技项目孵化平台类。该类别的新型研发机构是指那些基于科技成果转化或创业孵化项目设立的机构，机构功能也主要服务于特定项目的产业化，为一个项目，新建一个机构，（类似“为了吃这口醋，才包了这顿饺子”），该类机构可统称科技项目孵化平台。该种新型研发机构，本质上是一个对存量技术成果的孵化平台，若没有领域性的研发能力建设，则发展的可持续性不足，属于重点被整合的对象。支持政策要点上，在逐步减少新建该种类型的新型研发机构的基础上，对于现存机构，按照孵化项目对待，设置3—5年的孵化期，如果不能发展出符合其它类型新型研发机构的功能形态，则撤销或并入孵化器序列管理。
5.企业附属研发机构类。该类型的新型研发机构是由企业研发机构独立出来形成的科研实体，或者主要由企业出资设立和支持运营的科研组织，可统称企业附属研发机构。该类机构虽然会开展一些公共研发，但本质上仍是企业研发机构，主要服务于企业发展战略。对于企业附属型研发机构，其政策要点是不干涉其运营，只在人才认定、科技项目申请等方面给予一定科研机构待遇，对其科研活动给予选择性支持（选择那些明显具有公共性的研发活动）。长期则建议将其拿出新型研发机构序列，纳入对科技企业支持的政策范畴。
以上五个类别可以囊括大多数，尤其是直接或间接主要由政府出资支持的新型研发机构。对于其它形式的，更加丰富类别的新型研发机构，例如不同科研机构（高校）之间、科研机构（高校）和央企之间、央企和央企之间合作设立的各类研发机构，由于地方政府并不主导其建设，建议根据具体情况给予针对性的政策设计。
本文作者：朱常海（中国科学院科技战略咨询研究院），原文刊载于“新研星空”公众号。