提要：40余年来我国开发区建设深度融入了改革开放的伟大进程，是走中国特色社会主义发展道路的成功实践，中国式开发区建设已经成为中国式现代化推进事业的重要组成，其发展和崛起为中国式现代化提供了生动写照。开发区建设过程所体现的“国家使命”驱动、“政府主导”路径和“有为政府+有效市场”模式，构成了推动中国式开发区建设发展的底层逻辑，也是主导新发展建设的基本遵循。党的二十大全面开启“以中国式现代化全面推进中华民族伟大复兴”新时代，我国开发区建设更加需要承前启后和与时俱进，为新时代中国式现代化推进事业增添更加丰富的注解和内涵。
中国式开发区建设是中国式现代化推进事业的重要组成
一、引言
我国兴办开发区历史可以从1979年的深圳蛇口工业区溯源，正式用“开发区”术语自1984年中共中央、国务院决定在14个沿海城市兴办经济技术开发区开启。主要是指经由国务院或省、市级人民政府批准设立的，由各级政府设专门机构在特定管辖范围实施管理的，具有发展产业经济目标功能的空间区域。包括国家高新技术产业开发区（以下简称高新区）、国家级经济技术开发区（以下简称经开区）、海关特殊监管区域、边境/跨境经济合作区和省级开发区等基本类型。据2018年《中国开发区审核公告目录》统计，这些类型开发区总数已超过2543家。
40余年我国开发区经历了狂飙突进发展。目前开发区经济产出占全国国民经济总产出半数以上。尤其国家高新区和国家级经开区对我国国民经济的贡献尤为突出。疫情前的2019年，全国169家国家高新区和218家国家级经开区的生产总值（GDP）加总约占国家GDP总量的25%。国家高新区和国家级经开区已经成为国家产业体系的骨干支撑、实现创新驱动发展的核心载体和促进开放发展的主要阵地，也是引领中国特色社会主义现代化市场经济体系建设的示范高地。
二、中国式开发区建设
开发区的卓越发展在多方面呈现了推进中国式现代化的现实性、特殊性、内涵及意义。
01.国家使命驱动
与美国等西方主要工业国家开发区（工业区、经济区和科技园区等）兴起的机理不同，西方国家开发区的兴起主要由市场机会和市场力量驱动，而我国开发区的兴办是国家使命驱动。批准和建设开发区首先源自国家的大政方针，这是我国开发区兴办与西方主要工业国家开发区兴起的首要差异。
推动改革开放和聚力发展国民经济是国家早期兴办开发区的初心。回顾改革开放伊始的上世纪80年代，受计划经济观念束缚，在既有体制建制框架内推进改革开放困难重重。由此兴办开发区，如深圳科技工业园的创建、首批国家级经开区兴办、乃至中关村高新区设立等，都是为了突破传统体制机制框架束缚，为推进改革开放提供新空间，通过在新空间上的“先行先试”，带动存量空间改革开放发展。至今我国开发区建设，主导方针依然与深化改革开放紧密联系。
就经开区而言，上世纪80年代中央政府兴办国家级经开区的初衷主要是：（1）推广先行一步的深圳经验，在更多局部区域开展特区试点探索；（2）着眼于彼时中国工业发展严重落后的现实，通过兴办经开区加快对国外先进技术、产业、资本和管理经验等的引进；（3）通过局部小生境打造，发挥我国土地和劳动力等比较优势，创造条件和集中资源形成加工制造能力，促进中国加快融入国际经济循环。
就高新区而言，上世纪80年代中央政府兴办国家高新区的初衷主要是：（1）学习硅谷经验，把高新区作为推动科技体制改革的试验田，促进科技与经济结合，释放科技生产力；（2）着眼彼时急剧推演的微电子科技革命，通过建设高新区加快高新技术产业培育、引领我国高新技术产业发展；（3）创造环境培育民营科技企业，发展和带动地方经济，打造有地域特色和根植性的区域经济增长极。
02政府主导的建设路径
基于国家使命，我国开发区走出了由政府主导的建设路径，开发区从无到有和由弱到强的演进，体现了由政府意志驱动的“强制性变迁”。就开发区一般建设过程而言，政府主导的建设路径主要表现在下述方面。
（1）开发区建设由政府的选址、布局、规划和审批等引领。我国开发区基本是由中央政府、省市政府和地方政府共同举办，上级政府对开发区的选址布局、目标任务、功能定位、空间区划和组织安排等作统筹决策，体现了在推动开发区建设上政府的主导性和强制性。
（2）管委会作为政府派出机构组织实施基础条件和要素供给平台等建设。围绕发展产业和经济目标，开发区起步条件和发展条件等建设都是由管委会代表政府做组织推进，包括实施土地开发、建设基础设施、搭建要素（产业、资本、创新等）聚集和承载的平台，管委会负有推进开发区建设的主责。
（3）管委会作为政府派出机构亲自下场组织招商引资和产业培育。在开发区发展的全过程中，管委会需要亲自下场组织“招商引资”，包括引进培育企业和开展面向企业的政府服务，这是管委会与传统型政府机构在功能和职责上的主要差异，也超越了西方国家政府的职责边界，具有显著的中国特色。
（4）政府是开发区软硬环境的营造者。在硬环境方面，开发区从起步时期的生产生活条件建设到产城融合的现代城区发展，硬条件建设都是由政府在做全方位推进。在软环境方面，各地政府都把开发区作为优化营商环境的样板区打造，包括强化政府服务、构筑新型政商关系、促进工商便利化和建立新制度规则等。管委会代表政府负有营造开发区软硬环境的主要责任。
（5）中央、省市和地方政府为开发区发展持续提供政策支持。这些政策主要表现在税收政策、财政政策和资源配置政策三大方面。①税收政策。在国家级开发区（经开区、高新区和海关特殊监管区等）早期建设过程中，中央政府的税收优惠政策对开发区建立先行发展优势居功至伟；②财政政策。在开发区建设和发展的全过程中，省市和地方政府的财政支持政策持续发挥着“输血”和“造血”功能；③资源配置政策。资源配置属于“隐性”政策范畴，主要表现为政府有意识在科技创新、产业发展、金融资本和市场建设等资源方面向开发区做倾斜配置，以及“举全市之力”建设开发区的组织动员。我国开发区建设能有效组织资源和配置资源，是中国特色社会主义的制度优势体现，也可以认为是发展市场经济的新型“举国体制”。
政府主导的建设路径表现出了与崇尚市场教条的大多数西方国家建设工业区的路径不同。尽管我国开发区兴建也是为了发展市场经济，但在西方国家兴起大多源于市场机会或市场动机，属于由特定市场条件和特定市场机会引发的“诱致性”变迁（如硅谷），而中国则表现出由政府主导的“强制性”变迁。政府主导的建设在效率上要优于市场，更便于动员、组织和整合资源，尤其叠加中国特色的制度优势，使我国开发区有其他国家无可比拟的建设速度。
03“有为政府”与“有效市场”相结合的发展模式
在政府主导的路径下，我国开发区形成了“有为政府”与“有效市场”相结合的发展模式。“有为政府”与“有效市场”相结合的突出表现是开发区有对市场的“嵌入型”体制设计。
一般而言，我国开发区兴办伊始都要求有“领导小组+管委会+总公司”的体制架构，“领导小组”发挥顶层决策和政策协调作用，“管委会”发挥在市场经济条件下的行政推进作用，“总公司”则作为政府抓手发挥运用市场机制的投资建设作用。这样的制度设计呈现了政府对市场的有益“嵌入”，目的在于把政府的“有为”作用于市场的“失灵”，实现政府对市场的有益“干预”。
“嵌入型”关系规避了“政府”与“市场”的紧张关系。这主要表现为“政府”是在为“市场”搭台和助力。如以管委会为主导的科教人才资源引进和创新平台建设、孵化器加速器等创新服务组织建设、资本体系和市场服务体系建设等，体现的都是政府对市场在组织和行为两个方面的“嵌入”。其实就市场经济本身而言，基于逐利性和交易成本，市场中的微观主体尽管依赖“市场”，但不会自觉投资建设“市场”，并且任何时期都不存在“完备”市场。在国民经济发展的任何阶段，市场的“失灵”“缺失”“不能为”和“无力为”等现象都普遍存在，这就需要政府的“有为”。管委会在引资源和搭平台等方面的建设举措，一方面是在为“市场”服务，另一方面也成为“市场”的有机组成成分。前者发挥纠正“市场失灵”作用，后者填补“市场缺失”。“政府搭台、市场唱戏”是对政府与市场“嵌入型”关系的生动注解。伴随开发区不断的形态和内涵丰富，政府与市场的“嵌入型”关系也在不断发展。
04国家意义
40余年来我国开发区建设彰显出多方面国家意义。
（1）开发区建设全面开启了我国工业化进程，自主培育和开放引进双向发力，助推中国快速形成了全球最完整的工业体系。我国现今已经成为唯一拥有联合国工业分类全部门类的国家。
（2）从先行引领科技和经济体制改革到逐步形成现代产业体系和科技创新体系，开发区已经成为国家创新驱动发展的战略策源地。目前我国高科技产业主要集中在国家高新区和国家级经开区，2019年仅高新区企业的研发投入就占到全国所有研发投入近半数，高新技术企业占全国比重35%以上（9万余家）。
（3）开发区建设在很大程度上改变了我国城市发展的形态和内涵，引领着以产城融合为表征的新型工业化发展。尤其领先发展的国家高新区和国家级经开区，在大多省市已经成为新型工业化和新型城市化发展的名片。
（4）在国际关系上，我国开发区的发展助推中国快速跨越了与新兴经济体的筑底竞争，使我国崛起成为全球经济大循环的中心引擎。
现今我国开发区建设已经成为中国式现代化推进事业的重要组成。过往发展阶段所形成的这些底层逻辑，既为后发国家怎样走好自己的现代化发展道路提供了示范和借鉴，也为新时代我国开发区的建设发展提供了基本遵循。
三、开发区的高标准建设与高质量发展
二十大开启“以中国式现代化全面推进中华民族伟大复兴”新时代，二十大报告提出的“构建新发展格局”“推动高质量发展”“实施科教兴国战略”“建设现代产业体系”和“完善科技创新体系”等系列任务与我国开发区新时期发展建设息息相关。围绕这些新发展使命，我国开发区需要全面进入“高标准建设”和“高质量发展”新阶段。
01开发区创新发展体系建设一般存在的问题
（1）产业发展体系基本具备，但发展质量和层级不高。尽管目前我国开发区产业体系的完整性已经走到世界前列，但大部分产业的层级与欧美日等先进工业国家相比仍有差距。如2019年国家高新区的企业增加值率均值仅有21.6%、工业增加值率均值为21.9%，而目前德国制造业平均的工业增加值率一般在35%以上，美国硅谷地区科技企业的增加值率总体保持在49%左右。
（2）科技创新体系幼稚，当前阶段的基础薄弱和效用不高。这主要表现在三个方面：一是就国家科技事业和国民经济发展的当前阶段而言，以往有科技研发能力的国立或地方科技组织（即便落地在开发区）并不能为开发区所用或具备支撑开发区产业科技创新的作用使命，在开发区真正发挥科技驱动作用的研发机构稀缺；二是就大部分开发区的产业发展而言，除大型国企和个别科技领军企业外，真正具有科技研发能力的企业凤毛麟角，即便现存的高企和科小也往往是“有创新无研发”，企业距成为“科技创新主体”的要求差距尚远；三是尽管目前大多开发区看似创新服务体系日臻丰满，但过往阶段的着力点主要集中在“转化、孵化、服务、投资”等方面，重点发挥的是“中介”作用而不是科技创新的“赋能”作用。这就导致现阶段我国开发区尚未能呈现出“有产业促进效用的本地化和根植性科技创新体系”。
（3）更主要的问题是开发区科技创新体系与产业发展体系“两张皮”的矛盾未根本解决。这与宏观国家创新系统中科技创新体系与产业发展体系“两张皮”的矛盾是伴生的，尽管以往开发区建设（如国家高新区）一直在努力破解这一矛盾，但过往阶段的着力点主要放置在推动科技与经济“结合”上。伴随新科技革命和产业变革的深度推演，科技与产业已进入全面“融合”发展新阶段。这就需要开发区适应新发展规律，推进科技创新体系与产业发展体系的“融通融合”。习总书记在二十大报告所强调指出的“围绕产业链部署创新链、围绕创新链布局产业链、推动产业链创新链人才链资本链深度融合”针对的也是这一问题。
02新时期开发区的高标准建设
结合二十大部署，新时期开发区建设重点需要围绕建设“现代产业体系”和“科技创新体系”展开，也可以说新时期开发区承载的国家使命，核心是建设高标准的“产业发展体系”和“科技创新体系”。结合存在的问题，建设思路和举措重点需要从促进两大体系“融通融合”视角着眼。“融通融合”能把科技创新体系与产业发展体系“两张皮”转变成创新驱动发展的“一体两面”，全面提升开发区创新驱动高质量发展的层级，高标准“产业发展体系”和“科技创新体系”建设也是“高质量发展”的基础。
如下图所示，前40年开发区创新系统建设重点放置在构筑产、学、研、金、服等创新要素紧密结合的创新系统，新时代则需要全新构筑产业链、科技链、服务链、人才链、资本链等融通融合的创新发展体系。
创新发展体系演变示意图
据此，新时期开发区建设应突出强调如下方面。
（1）大力培育和发展促进科技创新与产业发展“融合”的新业态组织。如近年来出现的新型研发机构、创新共同体、产业综合体等科技创新平台，都是创新链、产业链、资本链和服务链融合的新业态组织，这类新业态组织能有效促进科技创新体系与产业发展体系融合，是贯通科技创新体系和产业发展体系的主要组织构成，代表新技术经济范式发展趋势。
（2）大力推动开发区的各类要素组织建立“融通”发展新模式。尤其对现有产业组织、创新服务组织和资本组织等，要引导和扶持这些组织间形成“要素融通”“资源共享”和“价值共创”新机制新模式，从“融通”着眼缔造适应新技术经济范式发展的高层级创新经济生态。
（3）针对开发区普遍存在的科技创新体系薄弱问题，新时期要加强“有产业促进效用的本地化和根植性科技创新体系”建设。①一般开发区要从以往仅关注发展创新服务组织转变到大力发展新型科技研发组织，包括大力培育企业研发主体和兴建本地化的科技创新平台。②领先发展的开发区要特别强调自身科技创新体系与国家科技创新体系的有机关系，强化开发区科技创新组织与国有或国立科技组织的深度绑定，形成既能有效支撑本地产业、又有源头和前沿引领能力的科技创新体系。③各类开发区都要重视现有创新服务组织的能力提升。由于过往阶我国许多传统类型“转移、转化、服务”等组织已远不能适应新发展要求，要大力推动其从事一般服务向具有科技赋能、产业赋能、资本赋能等的方向转化。提升创新服务能级也是此类组织持续生存和发展的根本。
（4）全国开发区间要通过协同发展，广泛建立“创新链”“产业链”、资本链和“供应链”等的联动机制。新发展阶段，不论从全国性的资源配置效率着眼，还是从区域发展不平衡、产业链供应链安全、塑造新国际环境下竞争优势着眼，我国开发区发展都不能再过度强化“大而全”和“单打独斗”意识，开发区之间要形成广泛的“创新链、产业链、人才链、资本链、供应链”等的优势互补和资源共享，需要把各自“举市之力”优势升华到跨地域协同发展新优势，进一步发扬光大我国的“新型举国体制”优势。
03开发区的“数字化”与高质量发展
现今我国大部分开发区已经基本走过了空间开发和产业引入阶段，伴随互联网、物联网、大数据、云计算、人工智能等科技革命的加速推演，新发展必须加快建立以“数字化”为标志的新技术经济范式。开发区的高质量发展与“数字化”紧密联系。
（1）“数字化”与产业基础高级化。“数字化”是新技术经济范式下的一般生产条件，会形成“知识、智慧和数据”等对传统生产要素的替代。开发区建设数字基础设施、营造技术和数据要素市场、提升数字化园区运营水平、发展数字经济产业和促进产业数字化、通过“数字化”促进创新创业和技术升级，都是促进高质量发展的建设举措。高质量发展离不开“数字化”，“数字化”在很大程度上就表现为产业基础高级化，开发区需要立足“数字化”所支撑的产业基础高级化，重塑经济的规模和范围增长，摆脱单纯依靠地域空间扩张的路径依赖。
（2）“数字化”与产业链供应链现代化。“数字化”在全方位变革经济运行规律。过往阶段开发区产业发展主要强调自身“要素聚集”，新发展阶段开发区发展则更加需要强调建立与全国乃至全球产业链供应链共生共荣的发展关系。“数字化”为实现这种共生关系提供了技术条件，尤其通过“数字化”可以便捷实现产业链创新链资金链供应链等的“融通融合”。这就需要开发区积极融入全国乃至全球产业链供应链，通过由“数字化”联通的产业链供应链“联动”“要素融通”和“价值共创”等，确立新发展优势。也可以说，开发区的产业链供应链现代化离不开“数字化”。
（3）“数字化”与创新经济生态。“数字化”一般生产条件的形成，使“数智”生产形成对传统工业生产方式新的替代。这种替代改变了投入生产的关键要素，知识、智慧和数据上升到创造价值首要位置。而运用“知识、智慧和数据”的主要方式是创新创业，并且“数字化”一般生产条件的建立也使创新创业的门槛极度降低，开发区建立新发展优势比以往更加取决于创新经济生态的优劣。这就使得新阶段开发区发展，必须深度推进由“数字化”缔结的创新经济生态。“数字化”与实体经济融合所带来的“数智”生产、“数字化”催发的创新创业、通过“数字化”融进的“数智”价值，是开发区决胜未来的新疆域。
四、推进开发区的高标准治理
结合十四届全国人民代表大会对国务院部委机关新的组织调整，从构建我国开发区新发展格局和推进高标准治理着眼，提如下三方面建议。
01重塑、理顺和完善全国开发区体系
历史原因，目前我国开发区种类多且形态各异，并分属不同归口管理部门，缺乏统一规划布局。新发展阶段建议重塑由“国家级开发区”“省级开发区”“市县级开发区”三个层级构成的全国开发区体系，整体形成我国以开发区体系为支撑的国民经济发展。
（1）国家级开发区。在新发展阶段，把负有促进国家“现代产业体系”“科技创新体系”和“开放经济体系”建设重要使命的“国家高新区”“国家级经开区”“国家自创区”和“国家级新区”等，统一纳入“国家级开发区”建设范畴，形成对全国开发区体系的骨干支撑。
（2）省级开发区。由省级政府主导建设，主要定位于打造区域制造基地和重点产业集群，从完善我国产业链供应链的区域支撑布局着眼，夯实全国开发区体系。
(3)市县级开发区。由市县级地方政府主导建设，主要定位于集中发展基于地方资源、条件和特色的实体经济，拓展全国开发区体系的基层网络和振兴城乡经济。
02加强对全国开发区的宏观管理
着眼全国开发区体系的高标准建设和高质量发展，宏观统筹的决策管理体制机制要进一步加强。
（1）强化宏观统筹的体制机制。在新一轮国务院部委组织机构职责调整后，开发区建设应适度弱化部门归口管理边界，对“国家高新区”“国家级经开区”和“国家级新区”等应纳入统一管理。归口管理部委（发改委、工信部、商务部、海关总署等）应会同国务院各相关职能部门建立联合决策管理体制机制，尤其要搭建统一的综合日常管理部门和工作平台，统筹推进全国开发区建设，促进开发区全国一盘棋的发展。
（2）加强对国家级开发区国家意志的宏观管理。鉴于国家级开发区在新时期对促进国民经济发展和应对国际竞争挑战等方面所肩负的国家责任使命重大，过往完全依靠发挥省、市、地方政府积极性的建设探索已不能适应新发展要求。在新发展阶段，伴随中央科技委员会、国务院及各归口部委的职责健全，应进一步发挥“新型举国体制”优势，全面加强对国家级开发区“国家意志”或国家战略目标的推进和管理。主要包括：
——加强中央政府对重点国家级开发区的政策性资源配置。如统筹科教资源、海外人才和国际资本进出，以及海关特殊监管区等在国家级开发区的建设布局，让国家级开发区可以集成发展抓手。着眼打造世界级产业集群和建设世界领先的科技创新高地，统一布局和统筹推进“世界领先园区”建设，引领全国开发区发展和加快塑造我国开发区的全球竞争优势。
——务实推进国家级开发区协同发展。要全面推动全国国家级开发区的产业链创新链人才链资金链融合融通，尤其要在开发区间强化创新发展资源要素平台的互联互通，把国家级开发区的协同发展落到实处。深化推进“国家自创区”建设，通过新时期以“自创区”为抓手的体制机制建设探索，把国家级开发区在区域内或区域间的协同创新、协同发展推向更高阶段。
——归口管理部委要统一加强对国家级开发区分类管理。如统合“国家高新区”“国家级经开区”“国家级新区”等发展建设。统一布局新升级或新建“国家级开发区”。按发展的不同阶段和不同建设形态，统一实施对“国家级开发区”的分级分类管理。
（3）统一建立面向全国开发区的报备、审核、统计和公示等制度体系。结合全国开发区的实际运行，要完善对全国开发区的审核、备案、统计和公示等制度体系。目前形成的《中国开发区审核公告目录》不足以反映全国开发区的真实发展状态。从规范治理着眼，需要建立和健全能“摸清家底”的全国开发区报备、审核、统计、公示等制度体系。建立国家统一的数据管理平台，把全国市县级及以上相对独立建设的开发区全面纳入档案管理。厘清我国开发区发展“家底”，为国家在二○三五年全面“建成现代产业体系”提供可靠依据。
03规范和完善开发区“法人”治理体制机制
以往我国开发区建设有“领导小组+管委会+总公司”制度设计，结合二十大报告提出的“法治中国”建设，新时期开发区需要把这一探索性制度设计逐步纳入规范化和法治化轨道。针对不同发展阶段和不同建设形态，分类完善发区“法人”治理的体制机制规范，有如下考建议。
（1）“世界领先园区”建设。日前，在习总书记发出号召后，全国多地都提出了建设“世界领先园区”的口号和行动。建设“世界领先园区”需要有“新型举国体制”的举措和引领新型工业化、新型城市化的建设形态，为此应强化“领导小组+管委会”体制：管委会（可以是核心区管委会或大管委会）应强调“机关法人”建制，有独立行使政府相关职能的权利；对“政区合一”型世界领先园区建设，管委会职责是在一级政府基本职责基础上的叠加；由多园组成的世界领先园区建设，除核心区外的分园管委会（小管委会）建议采取“事业法人”建制，受大管委会（机关法人）和属地政府双重领导。
（2）一般国家级开发区建设。一般国家级开发区建设，建议按两种不同的基本建设形态分类规范：对具备在区域创新发展中（区域产业体系和区域创新体系）发挥引领带动作用的重点国家级开发区，管委会应采用“机关法人”建制；对发展程度、功能、作用和形态相对薄弱的国家级开发区，建议采取“事业法人（管委会）+公司法人”建制。但不论何种“法人”类型，作为国家级开发区要排除不具备“法人”资格的管委会建制。
（3）省级及以下开发区。省级及以下开发区建议主要采取“管委会+公司法人”建制。管委会由当地发改、科技、经信等政府派驻人员构成，不需要有“法人”资格，主要作为派出机构（或人员）负责属地政府推动开发区建设使命，以政府“嵌入”的方式参与和督导“公司法人”对开发区的建设管理。
通过强化开发区“法人”体制建设，规范和完善“有为政府”与“有效市场”有机结合的机制，全面提升开发区的现代治理能力，把中国式开发区建设推向新时代发展的更高台阶，更大程度鼎力中国式现代化和助力中华民族伟大复兴。
本文作者：王胜光，完稿于北京中关村，2023年3月。原文刊载于“新研星空”公众号。