根据科技部对于新型研发机构的统计数据，大规模的新型研发机构的建设（包括认定）始于2015到2018年。考虑到政府主导或参与设立的新型研发机构，其协议期限大多为3-5年，而涉及新型研发机构认定和支持的相关政策，其政策有效期也往往为3年左右。所以，无论从建设周期还是政策周期来看，新型研发机构都已经整体从投入建设期，进入到运营提升期，而政府对新型研发机构的政策重点，也将由培育导向的普惠性支持，转向选拔导向的针对性支持。
在这样的背景下，如何开展新型研发机构的评估（或考核），就成为新型研发机构政策研究和政策实践的重点。本文就新型研发机构评估的若干基本问题展开讨论，包括新型研发机构评估的目标、主体、内容和实施方式等，以期为新型研发机构的管理部门和新型研发机构的掌舵者有所启发和参考。
一、评估目标
开展新型研发机构评估的目标，至少有以下三个方面：
第一，评估新型研发机构的发展绩效。即主要对新型研发机构的成果和产出，包括经济效益、社会效益进行评估，这是最为常见的情形。政府对新型研发机构进行绩效评估，本质上是财政支出的绩效评估，是要对新型研发机构获得的财政补贴或是直接财政资金投入有个交代，同时，评估结果也作为调整财政补贴政策的依据。现实中开展的绩效评估，往往也混合着履约评估和合规性评估等目的。
第二，引导新型研发机构落实区域创新战略。对于新型研发机构的评估，在最基本的满足财政支出要有产出，有绩效的基础上，还应该发挥评估的“指挥棒”的作用，引导新型研发机构成为落实区域创新战略的功能性平台和政策抓手。这一评估目的与纯粹的绩效评估的差异体现在：绩效评估中新型研发机构成果的“自由度”更高，自选动作更多，虽然政府也会制定指标体系，框定成果范围，但在实际操作中，基本上与“科技创新”相关的成果都被认可。而从落实区域创新发展战略视角出发的评估，则对新型研发机构的行为和成果有特定要求，比如特定产业和技术领域的要求，优先播种新产业或是服务既有产业升级的要求等等。换而言之，从落实区域创新战略角度出发的评估，超越了简单的“收益大于支出”的财务逻辑（实际上，这样的财务账是很难算清楚的），而将新型研发机构整合进区域创新发展的大战略之中，从“算小账”走向“算大账”。
第三，重塑政府与科研机构的管理关系。长期来看，开展新型研发机构评估还有一个更加具有变革意义的目标，就是重塑政府与科研机构的管理关系。鉴于新型研发机构的多主体共建、联合治理、高度自治的特征，评估活动实际上，也应该成为政府协调与新型研发机构关系，贯彻自身意志的核心活动（因为政府不直接“拥有”新型研发机构），表现在新型研发机构的管理上，就是“以评代建”“以评代管”。制度化、专业化的评估活动，是构建新型的政府与科研机构关系的突破口，对构建现代化的科技治理体系具有重要意义。而政府与科研机构转型的目标，是要从一种直接的、刚性的、行政化的管理，转型为一种更加平等、更加契约化、更加尊重科技创新规律的关系。
综上，具体的评估目标固然重要，财政资金的合规和有效使用也是法定要求，但对新型研发机构的评估有一个超越具体评估目标的，战略层面的，整体性的和趋势性的认识也非常重要。这种认识就是，地方政府对于新型研发机构的评估，不是狭隘的要对财政资金的使用有个交代，更不是“莫非王土”的要把政府对传统科研机构的整套约束施加到新型研发机构那里，而是要以评估活动为政策工具，进而将新型研发机构变为区域创新战略的战略抓手，同时也要以评估活动为改革推手，重塑政府与新型研发机构群体之间的关系，
当然，这种以评估活动为核心的关系，同时对新型研发机构自己和政府科技管理部门双方都提出了新的要求。对新型研发机构而言，就是要建立完整的包含决策、监督、执行的完善自我治理架构和基于该架构之上的治理能力。对于政府科技管理部门而言，则是要增强专业管理而非行政管理，弹性管理而非刚性管理的能力，这里涉及到新的部门的设立，以及相应的制度和能力建设。
二、评估内容
对于新型研发机构的评估内容，要凸显新型研发机构与传统科研机构的不同，并且服务于区域创新体系建设和区域创新发展的大目标。而当前地方政府开展的对新型研发机构的评估，只是注意到了新型研发机构的功能比传统科研机构更加综合（因而在评估指标上也更加综合），却对新型研发机构相对于传统科研机构的变革性（要以评估为手段维护和推进这种变革性），以及如何让新型研发机构作为构建区域创新体系，落实区域创新战略的抓手缺乏认识。下面，仅就几个关键的考核指标为举例，以如何在考核内容上，体现新型研发机构的变革性，以及与区域创新体系和创新战略相衔接。
以科学研究指标为例，对新型研发机构的考核也往往设有学术发表、获得科技（计划）项目的指标，并且这些指标与传统高校科研院所几乎没有差异。但考虑新型研发机构的功能导向和灵活特性，也为了规避与传统高校科研院所的竞争，新型研发机构的科学研究指标设置，应当更强调与产业结合，以及研究领域上的前沿和交叉融合。因为布局新的科研方向，开展与产业紧密结合的研究，这些都是新型研发机构的优势条件，也同样是区域科技创新建设的重要内容。
以人才指标为例，对于新型研发机构的评估，不仅要对人才团队的规模和层次有所要求，也要对人才的来源有所要求，要限制从企业挖人才，与企业进行人才竞争的情况，同时从长期来看，要引导新型研发机构建立人才培养功能，探索新的人才培养模式，以及重点面向企业界开展多样化的人才服务，包括高端人才引进，企业员工的在职教育和紧跟需求的课程研发等，这些围绕人才培养的多样化的功能，只有在不受教育大纲限制和没有学科评估枷锁的新型研发机构里才能实现，也应当是对新型研发机构考核的重点。
再以产业技术服务的指标为例。当前对新型研发机构的评估，多以来自企业的合同研发（或其他技术服务）收入、孵化企业的数量为评估指标。如果认识到新型研发机构不仅仅是从事产业技术研发，而且要把产业技术研发能力转移给企业，那在具体指标设计上，就不能单纯的追求来自企业合同研发收入的增长，也要考虑到与企业合同研发内容的变化（新型研发机构研发的内容要向前沿、关键共性和技术成熟度的4-6级移动，这标志着将常态的技术开发和产品改进能力转移给企业），以及研发人员向企业的流动。同样的，关于孵化企业的指标，不能只看企业数量或企业应收规模的增长，还要对孵化企业的领域和客户有所限制，避免孵化企业缺少技术优势，却凭借着身份和成本优势（背后是政府的补贴）获得市场份额的情况（这种情况在安防、信息系统、基建领域非常常见）。
三、评估主体
基于新型研发机构的主要投入主体是地方政府这一基本事实，开展新型研发机构的评估主体，理所应当的，也应该是地方政府，或是至少以地方政府为主。然而，当前中央政府（以科技部为代表）也在积极开展关于新型研发机构评估的调查研究，期望在未来出台全国层面的相关政策，或是组织统一的全国范围的评估活动。作为地方主投、主建，也理所应当主管的新型研发机构，中央政府参与其评估的合理性，至少有这样几个方面：
第一，多数新型研发机构的建设有国立科研院所（如中国科学院）和大学（如部属大学）参与，而国立科研院所和部属大学是由中央政府管理，中央政府对于新型研发机构的管理，是一种延伸管理。还有一种情形是新型研发机构拿了国家级的“牌子”，例如国家技术转移中心、国家技术创新中心等，但这种考核是基于拿到的国家“牌子”身份，而非新型研发机构的身份。
第二，随着新型研发机构数量的增多，更加需要全国层面的统筹，以解决“逐底竞争”“重复建设”的问题，这种全国层面的统筹能力，只有中央政府具备。
第三，不考虑地方政府，新型研发机构和中央政府之间也存在着相互需要。一个是新型研发机构需要中央政府从顶层，系统性的推动科技体制改革，以突破自身进一步发展面临的制度性障碍，也同时希望获得国家层面在项目、资金、权限方面的系统性支持；另一个是站在中央政府层面，也希望能从这些“体制外”的机构中选拔出“扛鼎之士”，希望新型研发机构能够在关键技术攻关、新兴产业培育、国家创新体系效能方面发挥更大作用。
以上三个方面构成了中央政府参与新型研发机构评估的合理性，基于这样的合理性，未来新型研发机构的评估，应当是地方政府和中央政府共同参与的格局，而且在具体的参与形式上，与对传统科研院所的评估有很大不同。不同于传统科研院所与政府之间的单一和直接管理关系，新型研发机构往往建立了多主体联合治理和自我治理的架构。基于这种治理架构，新型研发机构的理事会，或是专门设立的评估委员会，才是新型研发机构评估的“正主”。虽然当前政府仍然倾向于以发红头文件和自己组织评审的方式进行评估，但也应当认识到，基于联合治理和自治架构的制度化和专业化的评估活动，才代表了未来新型研发机构评估的方向。
作为并不参与新型研发机构直接建设的主体，中央政府开展新型研发机构评估的目的，又与地方政府有很大不同。概括而言，中央政府的评估侧重“两端”。所谓“两端”，是指中央政府的评估应当面向“底线”和“上限”。“底线”是针对新型研发机构最基本的合规性和合法性，防止新型研发机构和地方政府基于个体和地方利益，但损害整体利益的合谋（例如重复建设、远远超出自身能力）；而“上限”则是通过评估动员、支撑、引导、选拔部分新型研发机构成为国家战略科技力量，在国家重大科技任务中发挥作用。
四、评估实施
无论是源于新型研发机构的多样性和复杂性，还是源自前面提到的评估要成为贯彻政府意志，协调政府与新型研发机构关系的核心活动，都要求新型研发机构的评估活动在实施层面有所创新和突破。
第一，要加强对评估活动的投入。要转变“重建设轻评估”的理念，认识到科学有效的评估，可以极大地避免资源的错配，提升财政资金的使用效能（要避免2000万政府财政投入，只花2000专家费做评估的情况）。在具体操作上，可以硬性的规定2%-5%的科技财政支出要用于规划、调查、评估等活动。也可以动员参与评估的机构，以“集资”的方式，形成评估活动专用资金池，用于统一支付评估费用。
第二，要培育专门的评估力量。当前政府对新型研发机构的评估，经常是临时邀请若干专家组成一个评审组，以调研和会场答辩的方式进行评估。这种相对简单的评估形式既是缺少专业化评估力量的结果，也不利于专业评估力量的形成和积累。鉴于新型研发机构的多态性和专业性，新型研发机构的评估更加需要专业化的评估力量。首先，要把评估活动制度化，出台新型研发机构评估的标准规范，乃至法律法规。其次，要培育多种形态的评估力量，包括政府设立的评估部门，新型研发机构自己设立的评估（技术）委员会，还有市场化的评估认证机构等。
第三，创新评估模式。要实施有效的评估，除了构建专业化的评估力量，也要通过评估模式的创新，全面获取到关于新型研发机构运营的全面真实的信息。显而易见，当前采取的走马观花式的调研，会评甚至函评的方式都难以达到这样的目的。因此，在评估方式上，要探索更加多元和深入的手段。首先，尽可能在分类分级的基础上开展评估，针对不同新型研发机构设计不同的评估方案，减少“一刀切”的情况。其次，要丰富评估手段，充分借鉴国际经验和跨行业经验（例如投资机构对于被偷企业的尽职调查），构建“官方评估+自评估+市场化认证”的多样化评估格局。
第四，重视产业界的参与。新型研发机构的评估应当组建多元化的评估委员会，倾听来自不同领域的意见，其中产业界的参与最为关键。这不仅是因为新型研发机构嵌入产业和服务产业的功能导向，也因为新时代的重大科技创新，从头到尾都需要产业界的深度参与（open AI便是例证）。然而产业界的参与不仅仅体现在参与具体的评估活动，更是应该在治理层面，行程产业共治的架构，以及在新型研发机构发展战略制定上，融合产业发展的需求。
本文作者：朱常海、韩思源